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英国的政府采购

发表时间: 2005-6-29 浏览次数:561
 
本论文旨在阐述英国的政府采购情况。包括政府的政策目的及采购方式,通过这些方式采购者可以在规定的前提下做到物有所值,而这些法律条款都源于设在英国的欧共体组织和各种国际公约的规定。

1、历史与发展


1.1多年来,中央政府各部门的采购都是只在政策指引的基础上进行。除了控制政府支出之外,种种合法的专门采购方式都被视为不必要。


1.2各政府部门对他们自己的采购决定负责。但这些决定必须在财政预算的范围之内;同时,他们还必须就他们的所有支出向议会负责。


1.3财政部通过预算制定出收入和借贷额度,对未来三年中每年的公共支出作一个“总预算”,并在各部门支出和应急备用资金之间作出预算分配建议。这些建议,即世人所知的 "供应估算”,最终成为政府向议会提出的资金要求,在每年的“公共支出核查”中得到解决。下议院通过对“供应决议”的投票来批准这些“供应估算”,而议会则是通过“拨款条例”对其进行批准,“拨款条例”赋予各政府部门拨款支出的正式权力。


1.4政府部门的所有支出都要求有议会的授权,这是一条基本原则。如果必要,政府部门可通过“追加预算”制度获得资金,但只能专款专用。各部门的支出都要受资金规模的限制,而且只能在资金划拨的财政年度之内支出。在“预算控制”的前提下,政府部门的小部分支出可在法律规定的范围内一次性使用。


1.5 每个部门都会有一名会议官员,对公共财政的恰当管理和使用负责。该会计官员必须保证财政支出的各方面都周全合理,做到物有所值。根据政府会议条例,会议官员们必须密切注视财政部颁布的《采购政策指南》和《采购实施指南》。


1.6各部门的支出受议会“公共支出委员”的监控,该委员会受“全国审计办公室”的监督,而“全国审计办公室”则是由“部门审计员兼总审计长”领导。部门审计员兼总审计长享有高度的独立工作权,可以独自决定审计程序及方式,也可履行其他属于其职能范围的检查,决定其向议会所做报告的内容,对财政资金的使用情况拥有充分的监督权。这些检查一般是看是否“物有所值”。


1.7综上所述,政府采购是在政府政策、预算控制、个人责任和议会监控的前提下进行的。


1.8更深远的影响是:


——要求采购过程的日益职业化;

——政府通过公共部门行为的私有化来提高资金使用效率,将原来在内部承包的项目或战略性合同订购转为与私人部门的公开竞争;

——政府采购的服务性资产多于资本性资产;

——其它公私合伙形式的发展,如合资经营或公共部门赞助私人部门项目。


1.9 最后应指出的是:自从英国1973年加入欧洲经济共同体之后,政府采购就受到日益增多的各种法律条款的限制。


2、目的、核心原则及社会经济政策


2.1政府的政策是:政府部门和其它公共机构的所有物资及公共设施采购都必须建立在“物有所值”的基础上,“物有所值”就是既要充分考虑价值因素,又要考虑质量因素,二者有机结合以满足使用者的需要。


2.2政府期望通过竞争实现“物有所值”(有特殊理由不必竞争的除外)。根据立法协议,如欧共体规定,政府各部门可以决定最符合合同价值及复杂的情况的竞争形式,随时都须记住部门自己和供应商的费用。


2.3只有有效的采购才能激起供应商之间的竞争,才能真正做到“物有所值”,这是一条核心原则。这条原则在竞争的市场中会确保安全的供应。


2.4政府不会滥用职权去追求社会效益或别的好处,但政府的各个部门却可以自由地根据各自的环境政策特别选购友好合作方的产品,同时拒绝与不友好供应商的往来,拒绝同犯有严重职业犯罪行为或经济实力不好的供应商做生意。


2.5政府鼓励采购方消除不利于小公司参与竞争的障碍,但并不意味着歧视大公司。地方优惠政策并不存在,但对于经过注册登记的残疾人工厂,情况有所不同,他们在投标合同时,出价可以低于欧共体规定的最低价,享有竞争最优标的机会。


3、采购方式与采购周期


3.1合同决标的最普通方式便是那些被精心挑选出来的供应商凭各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标;对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同,各部门可以采取公开招标方式,让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争,而对于较复杂的合同,如私有经济项目,则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行;对于少数极为复杂的合同,则只应采取有竞争性的协商谈判方式;只有对于极廉价的采购或极例外的特殊情况,方可采取单方投标(单一来源采购)的方式;投标后再协商的办法(如果是符合道德的)也不失为一种实现“物有所值”的标准方式,可以更好地用好资金和改进合同细节,对买卖双方都有好处。


3.2过去,政府各部门都是通过各种中央采购代理机构获取一定的物资和设施,而现在,各部门的权力大得多了,可以自由决定是否采用中央采购代理机构为各部门和其它公共机构签订的初步采购协议。只有一种情况例外,即宣传设施的采购必须由专门的部门负责。


3.3采购功能职业化发展中的一个重要方面是:采购参与了战略性计划的制定、项目的确立、购买的进行及合同的管理的全过程。严格履行规定程序、各部门责任明确及内外审计公开,这些都是最大限度的地防止不合理或不道德行为的发生,确保最大限度地实惠“物有所值”。比如,各部门分清财政部门和采购付款的责任;再比如,各办事人员之间分清谁下定单、谁收货物或设施及谁授权付款的责任。


3.4政府采购卡(即办事人员在授权范围内用于定单的支付卡)的引进是最近的一个措施。据预测,该采购卡的使用可在开具发票方面节约相当大一部分开支,同时,可提供管理信息和确保向供应商及时付款。


3.5作为一项政策要求,政府各部门的采购必须执行英国即期付款标准,在他们签订的合同条款中必须包括这样一条:要求供应商在与其承包人签订的合同中写明即期付款的条款。


3.6对于合同期限没有特别的限定,但它们必须有一个符合合同要求的恰当期限,合同的条款模式多种多样,都在运用,都没有人为的硬性规定。


4、法律、法规


4.1政府采购的法律、法规大致包括如下内容:


——一般合同与商业法律;


——法定职责,如遵守国际条例;


——专门法律规定,如对行贿受贿或不公正合同条款的处理;


——旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内物资和设施自由流动的欧共体条约及规定;


——世贸组织政府采购协议和其他国际协定,欧洲联合会是这些签定的协约方之一;


——法律先例中,应特别包括这样一个案例;英国上诉庭曾认为一个标价合理的公共机构如违反了合同结构、内容的基本要求,按这种合同规定,一切损失都应获得赔偿。也就是说,上诉庭认为在合同裁决过程中也必须存在一个结构内容完整的合同。


5、范围与职责


5.1政府的采购政策是对政府各部门及其代理机构提出的,期望他们能在职责范围内制定的政策引起其它公益事业单位的重视。例如:政府各部门可以为非国家机关的公益单位的活动提供资金,而表明机关活动目的的预算报告和提供资金的安排采购中要体现物有所值的要求。


5.2主要支出部门有:


——国防部;


——社会保险与公益事业代理部;


——卫生部及全国卫生服务机构;


——环境、交通区域部;

——教育及就业部;

——内政部,包括监狱等服务机构;

——内陆税务局;


——海关及国内货物税收总署;


——北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室。


5.3在欧共体政府采购协议附录1附件1中可以找到中央政府机构及其它机关的名单。


5.4内阁办公室每年都要公布非部门的政府公共机关的名单。


5.5预算控制(包括文职人员的报酬、项目基金和采购金额)大约占国内生产总值的40%。

1997-1998年的数额如下:单位:亿英镑

国防 21.1      社会保险  71.2


卫生    34.4      地方政府 76.0


其他    63.8      合  计 266.5


5.6在很大程度上,财政部的授权支出可在一定范围内使用(在资金总额内),但在大项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。


5.7在财政部门内通常有一个采购牵头人,他负责制定部门采购策略以实现物有所值。例如:采购牵头人要向高级官员和各部部长提一些建议,该怎样在部门内部组织采购、哪些合同需要中央的鉴定、怎样发展或获得必需的采购技巧。在财政部的领导下还安排采购牵头人交流经验,解决一些共同问题。


5.8近几年来,各部门对他们使用的资产负有日益增加的直接责任。例如:建政府大楼的责任就从一些中央机构转移到了具体部门,一些硬性收费被分摊到各支援部门,而许多动摇部门都已私有化了。此类例子包括文职人员膳食组织、前资产服务机构、出纳办公室等。结果是那些机关以前提供的商品和设施现在需要私营部门采购。与之相似,英国国有工业,如交通、电讯、能源和水力部门已转变为私营部门所有,以至他们的产品和设施现在需要通过竞争采购。


5.9同时,财政部在面临政府监督费用膨胀的情况下,在支出上采取了更具有战略性的方式。通过对所有更多限额进行征税来实行控制,这样就更着重于对部门活动的评估而不是对这些活动的开展而进行的采购。早在1984年就已得到公认:政府采购实施方案需要发展和改善以达到和私营部门的最佳实施方案相配。最近,财政部组建了一个负责购买的中央单位,即重新命名的采购实施小组,其目的是为了吸取私营部门的专门知识和在政府内促进最佳实施方案。它的部分职员是文职文员,部分职员是来自私营部门的职员。这个小组已为部门里的采购人员提出了一系列指导。当前一些需解决的问题如下:


——可为控制的支出设立更好的资料库;


——跨部门协作;


——提供连锁管理;


——进一步发展采购专业化;


——确保对采购职能在管理和资源使用的规划中的应有作用有更好的了解


5.10采购实施发展小组和采购政策制定单位同驻一地,采购政策制定单位在国内政策、商务谈判、英国履行和运用欧共体及国际义务,乃至对来自欧洲委员会的垂询作出一致答复和去欧洲法庭之前采取程序进行调整等方面都起了牵头人的作用。


5.11财政部中与采购事务有利益关系的其他部门还包括私有财金单位,它处理关于私营财金方案的政策和实践问题,并被配以特别工作组;组员是从私营部门抽出的临时文职人员,特别工作组对专为私营财金方案所提的特别提案进行审查,以确保其切实可行。


6、投标申诉


6.1在英国,政府采购领域里很少有诉讼发生。政府采用传统的方式处理议会对合同裁决程序的抱怨。除了有关系到合同中的权利要求外,法律补救方法很少被使用。

原则上,蒙受损失的投标商可向法院要求强制的和最终的补偿,但并不存在特定的调停。


6.2当有必要执行欧共体指令并向那些因违反欧共体章程而蒙受损失或险遭损失的欧共体物资供应商提供规定的补偿时,形势发生了变化。作出的决议如下:


——供应商有遵守英国法规、服从指令的责任;


——这一职责须在高等法院中得到加强;


——一些程序要求立即得到执行,除非法院同意,否则,三个月内必须强制执行;


——赋予法院终止裁决过程、驳回决议或赔偿损失的特殊权力;


——一旦签约,规定损失赔偿金为唯一赔偿;


——交由法院自理赔偿损失的恰当基数,例如:投标费用、丧失机会的损失和收益损失;


——通常让法院遵循他们正常的程序和惯例。例如,关于权衡利弊、考虑采用临时补偿或在临时补偿悬而未决时采用双方承担损失的方法;


——展望未来,考虑设立某种法庭是否合适,例如,减轻法院工作量或让高等法院的诉讼费用更低。


6.3以上这些措施刚实施6年多,现在正用于欧洲其他国家供应商和适用政府采购协议的所有其他供应商。鉴于法院审理的诉讼案件寥寥无几,完全没有必要再设法庭。但我们仍在考虑是否需选择一种解决纠纷的形式,如调停、和解或仲裁。


7、与地方政府的联系


7.1地方当局是通过选举产生的机构。它们在法定职责内做出各自的采购决定。要履行受托于民众的职责,即高效办事原则,保证物有所值。它们需受独立的审核机关—审计委员会委派的独立审计机构的监控。


7.2地方当局的法律体制和中央政府的法律体制相差无几(见前面段落4.1),但还包括:


——1972年的地方政府条例要求地方当局颁布有法律效力的命令,规范对合同的裁决;


——1980年的地方政府的房屋及土地条例针对机构内部对有关建筑和交通的各种活动进行强制竞争投标(CCT)的做法提出了要求;


——1988年的地方政府条例扩大了实行竞争性投标的范围,包括人力、行政及专业设施;


——1992年的地方政府条例指示相关的政府部门该怎样进行强制性竞争投标。


8、国内和国际


8.1国内国际采购并无太大的差别,如下情况除外:


——欧共体规定和政府采购协议基准线以下的合同通常不在欧共体公报上刊登;


——非欧洲国家的供应商有权投标取得合同,但这种权利仅限于签署政府采购协议成员国的供应商,而且在签署政府采购协议时提出过这种要求;


——当欧共体实用规定实施时,在欧共体的产品和非欧共体的产品报价相当而在签署政府采购协议时并没有提出申请的情况下,欧共体的产品有优先权。

  
 

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